지도군(智島郡)의 설립
1) 설진(設鎭) 논의
왜구 방어를 위해 신안의 섬들에 진을 설치하자는 논의는 1665년(현종 6)에 전 병조좌랑 민시중(閔時中)의 상소에 보인다. 즉 왜적의 경계를 위해 우수영과 흑산도 사이에 있는 임치(臨淄),자은(慈恩),비금(飛禽) 세 섬에 진을 설치하고 장수를 배치시킬 것을 제안하였다. 그러다가 숙종 연간이 되면 海防에 대한 관심이 고조되면서 섬에 진을 설치하자는 논의가 본격화한다.
그 논의를 보면, 1681년(숙종 7)에 “연해의 여러 섬 가운데 요해처(要害處)를 가려서 변장(邊將)을 더 설치하여 전선(戰船)을 배치하고, 각 고을의 전선은 마땅히 혁파해야 한다.”고 하고, 그런 요해처로 고금(古今),청산(靑山)의 두 섬을 먼저 들었다. 이때를 전후하여 서남해안의 섬들에 대해 설진을 요청하는 일이 잦아졌고, 실제로 설진하는 사례들도 많아졌다.
지도진의 설치가 논의되었던 것도 1681년(숙종 7) 7월이었다. 당시 지사 민유중(閔維重)이 주강(晝講)에서 위도(蝟島)와 지도에 진을 설치토록 건의하였다. 그리하여 이듬 해에 만호진 창설이 실현되었다. 다시 다음 해인 1683년(숙종 9) 윤6월에는 위도에 수군진관(水軍鎭管)을 설치하여 위도 관하에 임치, 고군산, 목포, 다경포, 법성포, 검모포(黔毛浦), 군산포, 신도(新島) 등 8개의 보(堡)를 소속시켰다. 흑산도에는 우수영 직속의 별장진이 있었고 후일 가거도에도 별장이 배치된 것으로 보인다.
1684년(숙종 10)에는 연방(沿防) 변통의 일을 거론하면서 전라감사 이사명(李師命)은 나로도(羅老島) 등 다섯 곳에 설진을 요청하고 있다. 그 다섯 곳이 모두 섬들이었다. 1706년(숙종 32)에는 설진에 관한 논의들을 종합해서 ｢각처관방회계별단(各處關防回啓別單)｣을 올린다. 이때 설진은 좌도의 신일도(山日島), 섬진(蟾津), 묘도(猫島) 등 3처에, 우도의 노아도(露兒島), 조도(鳥島), 장산도, 안창도, 암태도, 임치도 등 6처에 대하여 논의되었다.
1708년(숙종 34) 2월의 소장회계별단(疏狀回啓別單)에는 전라좌수사 윤우진(尹遇進)이 산일 등 3도에 대해, 전라우수사 최정현(崔鼎鉉)이 여러 섬 여섯 곳처에 대해 그 설진 형편을 논하는 장계가 들어 있고, 이와 함께 고창의 유학 유인정(柳寅井)이 호남제도(湖南諸島)의 설진 형편에 대해 논한 상소도 들어 있었다. 1711년(숙종 37) 7월 8일에는 임자도에도 전라우수영 소속의 수군진이 설치되었다.
이와 같은 설진의 논의는 전 전라감사 민진원(閔鎭遠)이 주도하였다. 그는 좌,우수영 소속 섬들에 대한 설진을 청하고, 이어서
“우리나라의 섬들이 늘어서 있기에는 호남이 최고입니다. 근세에 들어 인구가 날로 늘어 섬의 민호가 매년 증가하는데도 수군의 훈련을 받을 만한 정장(丁壯)들을 통속하지 못하고 있습니다. 진보(鎭堡)에 합당한 곳에서도 이들을 다스리지 못합니다. 해방(海防)을 새삼 강조하는 요즘 이를 포기할 수는 없습니다. 해도(海圖)를 자세히 살필 것을 제안하는 이유는 바로 이 때문입니다.”
라고 하여 설진이 필요한 이유를 분명히 하였다. 이는 다름 아니라 섬의 인구가 늘어나고 있고 그래서 이를 통속(統束)하기 위해 설진이 필요하다는 것이었다. “근년에 전라도에 진보(鎭堡)를 신설한 곳이 자못 많다”라고 말하듯이 신설되는 진보가 전라도에 유난히 많았던 것은 바로 입도의 물결을 타고 신안 섬들의 인구가 크게 늘고 있었다는 사실과 직결되는 현상이었다.
한편 전 전라우수사 신찬(申璨)은 이어지는 장계에서 섬을 ‘보경(報警)의 땅[邊警을 알려주는 곳]’, ‘임란득력(臨亂得力)의 땅[난이 났을 때 힘을 얻을 수 있는 곳]’으로 삼기 위해 설진이 필요하다는 주장을 펴고 있다. 그의 말을 들어 보자.
“우수영의 소관 경내에는 크고 작은 섬 40여곳이 있는데, 그 중에 사람이 많이 사는 곳은 수백여호이고 적어도 30～40호를 내려가지 않고 토지가 비옥하여 모두가 풍요롭게 살고 있습니다. 그들은 혹은 궁가나 경아문의 둔민이 되거나 혹은 토호배들이 장획(藏獲)하기 때문에 신역이 없습니다. 그리고 동화의 밖에 있어 뜻밖의 변경(邊警)이 있어도 도민(島民)은 하나도 와서 보고하는 일이 없습니다. 그러니 마땅히 부근의 각진(各鎭)에 분속시켜 매달 일이 있고 없음을 주진(主鎭)에 보고토록 하여야 합니다. 그리고 제도(諸島)의 곡물은 전처럼 소속처에 납세하도록 하여 옛처럼 안접(安接)하게 하고 영장(領長)을 가려 정해 보경(報警)의 땅으로 삼는 것이 마땅할 것입니다.”
이처럼 섬을 ‘보경의 땅’으로 삼기 위해서는 설진의 논의가 적절하다고 하면서 그것이 섬을 ‘임란득력의 땅’으로 삼을 수 있는 긴요한 수법임을 말하고 있다. 그러면서도 섬사람들은 “토지가 비옥하여 모두가 풍요롭게 살고 있”다는 지적을 빼놓지 않고 있다. 비록 설진의 이유로 보경의 필요성을 말하고 있으나 정작 중요한 것은 섬의 ‘비옥한 토지’와 그곳에 사는 ‘많은 사람들’이었음을 여기서도 알 수 있다.
진이란 기구의 특성상 해방(海防)이란 군사적 의미가 부각될 수 있지만, 실상은 군읍을 설치할 만한 규모가 못되는 변지의 특수지역이기 때문에 진을 설치했을 뿐이라고 이해하면 거의 틀림없을 것이다. 따라서 진의 만호가 하는 일은 일반 군현의 수령이 하는 일과 마찬가지였다. 따라서 이런 설진 논의는 결국 설군(設郡) 논의로 이어지게 된다.
2) 설군(設郡) 논의
섬의 위상 변화는 마침내 “섬만의 군읍(郡邑)” 설치라는 설군 논의까지 나타나게 했다. 영조대에 들어오면 섬들을 연해의 군으로부터 독립시켜 별도의 군읍으로 삼으려는 논의가 중앙정부 차원에서 활발히 진행되고 있었다. 이는 그만큼 섬이 단순히 육지에 부속된 변지라는 지위에서 벗어나 자체의 독자적 운영원리를 갖고 있는 당당한 하나의 행정단위로 서고 있음을 뜻한다. 말하자면 육지와 같은 땅, 즉 새로운 땅으로 이해되고 있었던 것이다.
‘섬만의 군읍’ 설치에 대한 논의의 시작은 1729년(영조 5) 2월 병조판서 조문명(趙文命)이 나주제도의 설읍(設邑)을 주장하면서 올린 상소가 처음으로 여겨진다. 나주의 여러 섬들은 토지가 비옥하고 민인이 은부(殷富)하고 압해도와 장산도는 옛날 설읍한 자취가 있다고 전제 한 뒤, 여러 섬들에는 사복시와 각 아문, 궁가의 절수지가 있는데 나주의 감목관이 이 곳들을 전관하고 있다면서 형세가 마땅한 곳, 즉 압해도나 장산도와 같은 곳에 설읍하고 감목관을 부사로 승격하여 감목관을 겸하게 할 것을 청하였다. 이 상소가 계기가 되어 바로 비변사에서 논의가 되었다. 2월 21일의 인견 자리에서 우의정 이태좌(李台佐)가 전 전라병사 조경(趙儆)의 말을 들어 나주제도의 설읍이 일리 있음을 거론하였다. 조경이 제기한 섬만의 군읍 설치의 필요성을 들어 보자.
“나주 등의 읍이 관할하는 섬이 서남해에 57개나 됩니다. 그 중 34개의 섬은 두드러지게 큰 거도(巨島)입니다. 이들 섬을 모두 더하면 길이가 6백여리요 넓이가 3백여리나 되며 人戶의 수가 4,300여호고 전결은 4천여결이 됩니다. 그밖의 작은 섬들은 빼고도 그렇습니다. (중략) 이 섬들은 각처의 收稅 때문에 피곤하여 원성이 하늘을 찌를 듯하고 도민은 완한불량(頑悍不良)하여 사세를 엿보고 있습니다. 그러니 여러 섬들을 합하여 거제나 진도의 예처럼 일읍을 설치하여 과외횡렴(科外橫斂)을 금하고 무마(撫摩)에 뜻을 두어 해마다 순도(巡島)하여 민호를 점검하여 호적을 빠뜨리지 않고 정장을 뽑아 작대단속(作隊團束)하면 해방의 소우(疎虞)함을 면할 수 있을 것입니다.”
이와 같은 조경의 말을 우의정 이태좌가 일리 있다고 받아 왕에게 말함으로써 이른바 “섬만의 군읍” 설치 논의가 본격화하였다. 이때는 감사로 하여금 타당성 여부를 조사하게 하는 정도로 그쳤다. 이 논의는 그해 8월 29월에 다시 거론되었다. 이때는 서남해 섬들을 그린 지도를 놓고 대신들이 의논하는 가운데 좌의정 이태좌와 이조판서 조문명이 주도하여 압해와 장산의 두 섬을 일단 읍치 후보지로 올리고 그 중에서 장산이 보다 광활하고 또 여러 섬들의 중앙에 있다는 점을 들어 일단 후보지로 선정하여 사람을 보내어 살펴보기로 하기까지 이야기가 진전되었다. 그러나 영조가 “당초 소속된 읍에서 잘 관할하면 그것으로 좋다. 소속 읍에서 이미 관할할 수 없다면 설령 설읍하여 분속시킨다고 어찌 관할할 수 있겠는가”라는 논지로 제동을 걸어 “섬만의 설읍(設邑)”은 끝내 논의에만 그치고 실현되지는 못하였다. 그러나 이 논의는 해를 거듭하면서 계속 이어졌다.
이듬해인 1731년(영조 7) 5월에 부교리 황정(黃晸)이 호남 일대의 해방을 위해 ‘섬만의 설읍’이 필요함을 아주 정연하게 상소하고 있다. 그 중에서 특히 그 필요성을 다섯 가지로 정리하고 있는데 그 내용은 다음과 같다.
“서해는 중국과 상접하여 중국 배의 출몰이 무상한데 그 중간에 있는 수천 리의 도서에 단 하나의 장(障)도 단 하나의 보(堡)도 없으니 만일 의외의 일이 있으면 누가 금알(禁遏)할 것이며 누가 치보(馳報)하겠는가? 이것이 설읍해야 하는 첫 번째 이유이다. 섬의 땅[瀦淤之地]들은 토양이 고옥(膏沃)하나 전업(田業)이 극히 허술하고 포도(逋逃)들이 모여들어 생치가 번식하나 적정(籍政)이 분명하지 않아 육지의 관리가 비록 일일이 조사하여 밝게 알려고 해도 누결과 누적이 10중 5～6이니 이를 어찌할 것인가. 이것이 설읍해야 하는 두 번째 이유이다. 변란 후에 역종(逆種)들이 여러 섬에 병치(屛置)한 자들이 많다. 여당 중에 망명한 자들이 어찌 궁벽한 곳에 의귀하지 않겠는가. 그곳은 바람과 파도로 아득히 멀어 그들이 용이 되는지 뱀이 되는 지 예측할 수가 없으니 이 또한 설읍해야 하는 세 번째 이유이다. 호남 좌도의 세선(稅船)들이 올라 올 때 모두 이 섬들을 지나는데 진관(鎭管) 호송하는 일이 없다. 만약 군산이나 안흥의 예처럼 선인(船人)이 농간을 부려 해안에 부딪쳐 일부러 패선하는 자가 있어도 그 허실을 구분하기가 어렵다. 또 해적이 길을 막고 침략해도 이를 금즙(禁戢)할 수가 없으니 이것이 설읍해야 하는 네 번째 이유이다. 민폐에 대해 말하건대, 관부에 정소할 일이 있으면 증인들을 비롯해 수십 명이 한 배에 타고 와서는 여러 달을 머물러야 하고 그렇지 않으면 아무리 원통한 일이 있어도 이를 품은 채 펼 수 없는 자가 극히 많으니 한 나라 안에 동거하면서 오직 여기만 왕화를 못입고 있으니 안타까운 일이다. 또 섬에는 봉산이 많은데 수영(水營)의 비장이나 각진의 이졸들이 적간을 핑계로 서로 눈치를 보고 있다. 장관(長官)이 없기 때문에 소나무 가지가 바람에 떨어지면 남작(濫斫)이라 하여 공갈로 뇌물을 빼앗으니 망극할 일이다. 이 또한 도민들이 견디기 어려운 일로 설읍해야 하는 이유가 또한 분명해 진다.”
첫째가 해방이고 그 다음이 경제적 이유로 토지와 인구가 늘고 있어 전정(田政)과 적정(籍政)이 강화될 필요가 있다는 것이다. 그리고 세 번째는 반역의 섬이 될 것에 대한 우려이고, 이어서 조운로의 관리가 거론된다. 끝으로 王化가 미쳐 육지와 같은 국토로서의 지위를 누리게 하자는 말을 하고 있다. 이 ‘섬만의 군읍’ 설치의 다섯 가지 필요성에 조선후기 섬의 의미가 집약적으로 정리되어 있다. 이 정도로까지 설읍의 필요성이 정리되었다는 것은 이제 단지 논의에 그치는 그런 단계는 넘어 서고 있었다는 뜻으로 받아들여진다.
1733년(영조 9)에는 자은도(慈恩島)가 읍을 둘만한 후보지로 거론되기도 하였다. 또 7년 동안 나주의 여러 섬들을 두루 살펴 그 사정에 밝은 이형곤(李衡坤)도 고을을 설치하는 것이 매우 편하다고 하였는데, 이에 영조는 이형곤에게 형편을 구획(區劃)하여 책자(冊子)로 써서 올리게 하였다. 그만큼 신하나 왕이나 모두 이 문제에 대한 관심은 끊이지 않았다. 조문명의 아우인 현명(顯命)도, 앞서 본 호남균세사 이후의 말에서 언급되었듯이, 1733년(영조 9) 그가 전라도 관찰사가 되었을 때 형과 같은 주장을 해서 형의 논의를 이었다.
어쨌거나 “금성(錦城)의 대양(大洋)에 일흔 두 개의 섬이 있는데, 본읍(本邑)에서는 통찰할 수가 없습니다. 거주하는 백성들은 태수(太守)가 있는지도 알지 못하는데 어찌 조정이 있는 줄을 알겠습니까? 이들은 곧 화외(化外)의 백성이니, 만약 유혹하고 협박하는 무리가 있으면 어딘들 따르지 않겠습니까.”라는 승지 이광보(李匡輔)의 말처럼 신안의 섬들은 어딘가에 읍진을 설치하여 통제하지 않으면 안될 지경에 있었다.
그런 사정은 마침내 1734년(영조 10) 어사(御史)의 염문(廉問) 조건 중에 “호남의 나주, 영광 등의 제도(諸島)에 설읍(設邑)함의 편부를 각별히 염찰(廉察)하여 정형(情形)을 채방(採訪)할 사”라는 조항이 들어가게 하였다. 그리고 정조 연간의 '팔도어사재거사목(八道御史䝴去事目)' 중 호남에 관한 조항에 다음과 같이 명문화되었다.
“본도(호남)의 연해에는 도서가 가장 많아 군읍을 설치하자거나 관방을 만들자는 의논이 전부터 있었다. 그러니 물정(物情)을 자세히 살펴 이해(利害) 편부에 대한 의견을 조목별로 나열하여 올리도록 하라. 그리고 대소 도서는 목장이 아니면 둔장(屯庄)인데, 비록 밥외(法外)에 침학(侵虐)하는 일이 있어도 바다로 격(隔)해 있어서 공소(控訴)할 길이 없기 때문에 육지보다 더 심하게 해를 입으니 특별히 잘 염탐(廉探)하여 드러나는대로 엄히 다스리도록 하라.”
비록 논의가 쉽게 정리되지는 못하고 있었지만 ‘섬만의 군읍’ 설치 논의는 암행어사로 하여금 그 이해 편부를 살피게 하는 일이 정식화될 만큼 뚜렷한 실체로 진행되고 있었다. 그리고 마침내 지도군(智島郡)의 설립으로 대단원의 막을 내리게 된다.
3) 지도군(智島郡)의 설립, 그 배경과 과정
조선후기의 섬은 크게 변하고 있었다. 살기 좋은 땅이기도 했고 반역향으로 경계의 대상이기도 했고 그 때문에 이상사회의 이미지가 겹치기도 했다. 그리고 다른 한편에서는 궁방, 사복시, 토호 및 정부의 중첩 수세로 인한 고통의 섬이기도 했다. 이런 여러 가지 문제를 근본적으로 해결하는 방법은 섬의 일은 섬 스스로 해결하게 하는 것이었다. 다산은 유원사라는 전담부서의 설치를 말하기도 했다. 변화하는 섬에 대한 대처방안으로 역시 중심이 되었던 것은 섬만의 군읍 설치였다. 그 논의는 이미 영조 초년부터 있었다. 그러나 최종적인 설치는 1896년(건양 1) 2월 3일 칙령 제13호로 ｢전주부,나주부,남원부 연해제도(沿海諸島)에 군(郡)을 치(置)하는 건｣이 고종의 재가를 받아 반포됨으로써 실현되었다. 이때 설치된 군은 지도군(나주,영광,부안,만경,무안 등 5군의 98島 19嶼), 완도군(영암,강진,해남,장흥 등 4군의 48島 52嶼), 돌산군(흥양,낙안,순천,광양 등 4군의 52島 17嶼) 등 3군이었다.
지도군의 창설은 신안의 여러 섬들에게는 공식적으로 육지의 땅들과 동등한 대접을 받게 되었다는 점에서 새 역사의 시작이었다. 오늘날 신안군의 전신인 지도군이 창설되기까지의 배경과 그 과정에 대해 살펴보자.
“한 무더기 푸른 산이 분명히 이 고을 앞에 있는데 그 소속된 고을을 물으면 수백 리 밖의 아주 먼 고을에서 이를 관할하고 있다고 한다.”는 말처럼 신안의 섬들은 수백 리 밖의 아주 먼 고을에서 관할하고 있었다. 바로 신안 섬들은 나주와 영광의 월경지였고, 그 때문에 여러 사회문제가 야기되고 있었다. 특히 나주는 신안의 섬들로부터 멀리 떨어져 있었다. 또 육지부와 도서부는 행정의 속성이 다르다. 그럼에도 여전히 나주제도로 통제되고 있었기 때문에 “명목은 고을에 예속되었으나 실상은 딴 곳에 매여서, 혹 궁방이 절수해 갔고, 혹은 군문에 획급되었으며, 혹은 고을 토호에게 공(貢)을 실어 가고, 혹은 관리와 계를 만들기도 한다.”라 하듯이 사실상의 관리도 제대로 하지 못하는 형편이었다. 그러니 “간사한 짓이 사방에서 나와 제멋대로 백성에게 토색질을 한다.”는 지적을 받을 수밖에 없었다.
근본적인 문제의 출발이 월경지라는 행정체계에 있었기 때문에 문제 해결을 위한 방안은 마땅히 행정구역의 조정에서 찾아야 했다. 그때 논의의 방향은 두 가지였다. 하나는 섬들을 인접 육지에 소속시켜 관리해야 한다는 ‘육지통합론’과 도서로만 된 별도의 행정구역을 설치해야 한다는 ‘도서분리론’이었다. 도서분리론은 영조 때부터 내려온 연원이 깊은 주장이었다. 그러나 어쨌든 이 두 가지 논의는 팽팽히 맞서 쉽게 결론을 내리지 못하고 있었다.
1891년(고종 28)에 조정에서는 나주목 산하 자은도,장산도,압해도를 영광군으로 이속시켰다. 당시의 기록을 보면, “나주의 자은,장산,압해 등 세 개의 섬은, 본래 자그마한 섬으로 본아(本衙, 즉 나주목)와는 거리가 멀어 백성들의 가난함은 처량할 정도입니다. 그런데도 읍진의 하속들이 제멋대로 백성들을 약탈, 불쌍하고 죄 없는 백성들이 봇짐을 싸 줄을 이어 떠나가고 있습니다. 이곳을 변통해 주어야 한다는 의논이 오래 전부터 있어 왔으니, 이 세 섬을 부근의 영광군으로 이속시키도록 하십시오, 그리고 또다시 읍속들이 백성들을 침해하고 약탈하는 일이 발각되거든 엄히 징계하여 결코 용서치 않게 하며, 그들을 단속하지 못한 수령은 엄중히 다스리도록 하소서.”라고 되어 있다. 이는 나주목 관리의 수탈을 막기 위해 연안의 군인 영광군으로 이속시켜 해결하려 한 이른바 육지통합론이었다.
그러나 바다에 산재해 있는 섬들이 그때그때 형편에 따라 육지의 가까운 군에 속하게 했기 때문에 여러 폐단이 생기고 있었고, 이는 왕도 인정하는 사정이었다. 따라서 갑오경장 이후에 행정체계를 개편하면서 도서분리론이 재개되었다.
1895년 2월경에는 전라좌․우도의 각 군에 속해 있는 섬들을 두 구(區)로 묶어 각각 순찰 1인씩을 두고 육지 관찰사의 예에 따라 섬 주민을 보호하고 폐단을 바로잡도록 내각에 명령을 내렸다. 내각의 회의 결과, 시찰위원을 먼저 파견하여 각 섬의 형편을 상세히 조사하고 그런 연후에 순찰을 보내는 것이 합당하다고 의견을 모았다. 이에 따라 시찰위원들이 먼저 떠났다.
그후 1895년 7월 15일에는 섬의 행정체계 변화를 예고하는 일련의 칙령들이 반포된다. 즉 칙령 제139호 ｢삼도통제영(三道統制營)을 폐지하는 건｣, 칙령 제140호 ｢각도의 병영(兵營)과 수영(水營)을 폐지하는 건｣, 칙령 제141호 ｢각 진영(鎭營)을 폐지하는 건｣, 칙령 제142호 ｢각 진보(鎭堡)를 폐지하는 건｣, 칙령 제143호 ｢각 지방의 감목관(監牧官)을 폐지하는 건｣ 등 모두 5건의 칙령들이다. 기존에 사실상 섬을 관리하던 기구들이 통제영, 수영, 진영, 진보, 그리고 감목관이었다. 따라서 이들 기구들을 모두 폐지한다는 건 언뜻 섬에 대한 관리를 포기한다는 뜻으로 보인다. 그러나 점차 섬에 대한 관심이 높아가던 시기에 그런 해석은 맞지 않는다. 오히려 이는 뭔가 새로운 대체 행정체계를 갖추어 섬을 본격적으로 장악해 나가겠다는 의지를 표현한 것이었다. 따라서 이때쯤이면 섬에 대한 별도의 행정단위 설치, 즉 설군은 사실상 내정된 셈이었다.
그러다가 마침내 앞서 본 것처럼 1896년 2월 3일 칙령 제13호로 지도군이 설치되었다. 실로 1729년(영조 5) 2월 병조판서 조문명이 설읍(設邑) 상소를 올린 지 167년만의 일이었다. 지도군의 초대군수는 오횡묵(吳宖黙)이 임명되었다. 임명은 1월이었는데 부임은 5월에 있었다.
이런 섬만의 군읍을 신설하게 된 배경에 대하여는 당시 내무대신이었던 박정양(朴正陽)의 말에 잘 담겨 있다. 그 말은 다음과 같다.
“지금 이 3군을 설치한 것은 도서와 육지를 한가지로 여기려는[水陸一觀] 지극한 뜻에서 나왔습니다. 대저 바다 가운데의 여러 섬들은 육지의 군에 부속되어 있어 육지가 바다를 관리하여야 했기 때문에 절제하는데 어려움이 있었습니다. 또 도민(島民)들이 육군(陸郡)에 왕래하는 것도 많은 어려움이 따랐습니다. 게다가 육군의 관속(官屬)들이 매번 해도에 이르면 월해(越海)라 칭하면서 경비를 섬사람들에게 떠넘기고 그들을 멸시하면서 토색했기 때문에 점차 견디기 어려운 지경에 이르렀습니다. 그런 까닭에 전주,나주,남원 관내의 연해 각군에 소속된 여러 섬들의 결호를 조사하여 군청을 새로 설치하고 섬으로서 여러 섬을 통합 관리하게 한 것입니다.”
도서와 육지를 한가지로 여기려는[水陸一觀] 지극한 뜻에서 나왔다는 말이 인상적이다. 그리고 그러한 대접의 구체적 표현은 도서군(島嶼郡)의 설치로 이는 “섬으로서 여러 섬을 통합 관리”하는 근본적인 해결책이었던 것이다.
이런 뜻은 섬 주민들에게 초대군수 오횡묵의 규약을 통해 전해졌다. 오횡묵은 규약을 주민들에게 나누어주면서 “이번에 조정에서 군을 설치한 특별한 이유는 육지와 도서를 모두 평등하게 하여 임금의 높은 뜻과 은덕을 받들어 백성들에게 널리 전하기 위함이라”고 하였다. 그런 뜻은 규약의 서문에도 “조정에서 백성들을 평등하게 하려는 의도에서 군청을 새로 설치하여 다스리게” 하였다는 말로 들어갔다. 군을 설치한 이유는 그밖에도 “가난한 백성들을 구하고 약한 자를 보호하려는 뜻”, “백성을 보호하고자 함” 등으로 표현되었다.
당시 지도군에 소속되었던 도서들을 살펴보면 다음과 같다.
(신안군) 지도(智島), 송도(松島), 자은도(慈恩島), 암태도(巖泰島), 자라도(者羅島), 장산도(長山島), 압해도(押海島), 가란도(佳蘭島), 달리도(達里島), 흑산도(黑山島), 우이도(牛耳島, 이상 당시 나주목소속), 어의도(於義島), 수도(水島), 임자(荏子), 재원도(在遠島), 사옥도(沙玉島), 후증도(後甑島), 전증도(前甑島), 우전도(羽田島), 선도(蟬島), 매화도(梅花島), 병풍도(屛風島), 고이도(古耳島, 이상 당시 영광군 소속), 하의도(荷衣島), 상태도(上台島), 하태도(下台島, 이상 당시 광주 소속), 비금도(飛禽島), 수치도(睡雉島, 이상 당시 해남군 소속), 기좌도(箕佐島), 안창도(安昌島, 이상 당시 진도군 소속), 탄도(炭島, 당시 무안군 소속)
(영광군) 안마도(鞍馬島), 송이도(松耳島), 석만도(石蔓島), 낙월도(落月島)
(부안군) 고군산도(古群山島), 야미도(夜味島), 왕등도(旺登島), 위도(蝟島), 비응도(飛鷹島)('智島郡誌', 건치연혁조, 1908년)
또 1896년 8월 27일 조사에 따른 16개 면의 범위는 다음과 같다.
① 현내면(縣內面)：현내(縣內), 송도(松島), 수도(水島) ② 임자면(荏子面)：임자(荏子), 재원(在元), 대록(大鹿), 소록(小鹿), 태이(台耳), 갈굴(葛屈), 부남(扶南), 허사(許沙), 비치(飛雉), 입모(笠帽), 대각(大角), 소각(小角) ③ 낙원면(落月面)：대낙월(大落月), 소낙월(小落月), 안마(鞍馬), 석만(石蔓), 송이(松耳), 각이(角耳), 어의(於義), 만지(蔓芝), 임병(壬丙), 각씨(角氏) ④ 사옥면(沙玉面)：사옥(沙玉), 전증(前曾), 후증(後曾), 우전(羽田) ⑤ 선도면(蟬島面)：선도(蟬島), 고이(古耳), 당사(唐司), 매화(梅花), 병풍(屛風), 탄도(炭島) ⑥ 위도(蝟島)：위도(蝟島), 치도(致島), 대저항(大猪項), 식도(食島), 상왕등(上旺登), 하왕등(下旺登) ⑦ 고군산면(古群山面)：고군산(古群山), 비응(飛鷹), 야미(夜味) ⑧ 압해면(押海面)：압해(押海), 입모(笠帽), 소지(小智), 외안(外雁), 가란(佳蘭), 달리(達里), 외달(外達), 장좌(長佐), 치하(淄下), 눌도(訥島), 허사(許沙), 나불(羅佛) ⑨ 자라면(者羅面)：자라(者羅), 박지(朴只), 반월(半月), 옥도(玉島) ⑩ 하의면(荷衣面)：하의(荷衣), 여흘(如屹), 어매(於梅), 개도(介島), 장좌(長佐), 문병(問丙), 장병(長丙), 하태(下台), 기도(箕島), 상태(上台), 신도(新島) ⑪ 기좌면(箕佐面)：기좌(箕佐), 신소(新蔬), 우묵(牛墨), 사치(沙致) ⑫ 안창면(安昌面)：안창(安昌) ⑬ 암태면(岩泰面)：암태(岩泰), 가도(佳島), 오도(梧島), 추엽도(秋葉島), 초란(草蘭), 마전(麻田) ⑭ 장산면(長山面)：장산(長山), 모금(莫今), 마진(馬津), 백야(白也), 소야(大也) ⑮ 흑산면(黑山面)：흑산(黑山), 장도(長島), 우이도(牛耳島), 별치(別峙) (16) 자은면(慈恩面)：자은(慈恩), 목지(沐池), 분저(分楮), 태사(台沙), 홍의(紅衣), 가가(可佳), 상두(上斗)
이러한 16면 체제는 1897년 3월 7일 반포된 칙령 제 14호 ｢완도군(莞島郡) 소속 비금(飛禽),도초도(都草島)를 지도군으로 이속(移屬)하는 건｣에 의해 비금,도초가 지도군에 편입, 새롭게 비금면이 생김으로써 17면 체제로 바뀌었다. 그러나 섬만의 군으로 지속된 기간은 그리 길지 않았다. 18년이 채 지나지 않은 1914년 3월 1일부로 지도군은 무안군에 편입되었다. 그리하여 다시 육지군 소속으로 바뀌게 된다. 섬만의 군으로 또다시 태어나기까지는 1969년 1월 신안군으로 독립될 때까지 55년을 기다려야 했다.
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